Alteração do Regime de Cálculo Das Pensões de Velhice e Invalidez

Alteração do regime de cálculo das pensões de velhice e invalidez

I – No Acordo de Modernização da Protecção Social de 2001, subscrito pelos parceiros sociais em sede de concertação social, foi acordada a reformulação do quadro legal das pensões de velhice e invalidez do subsistema previdencial do sistema público de segurança social, designadamente a alteração do respectivo método de cálculo que passaria a ter em conta, de modo gradual e progressivo, os rendimentos de trabalho revalorizados de toda a carreira contributiva.

O objectivo central desta medida, que a CGTP-IN apoiou e que veio a ser concretizada no DL 35/2002, de 19 de Fevereiro, foi obter uma maior equidade e justiça social na atribuição das pensões, além de uma maior responsabilização de todos na formação da própria pensão.

Por outro lado e simultaneamente, entendeu-se que esta revisão do quadro legal das pensões só poderia ser levada a cabo no integral respeito pelo princípio da conservação dos direitos adquiridos e em formação, o que conduziu ao estabelecimento de um período de transição bastante longo, durante o qual se manteria salvaguardada a possibilidade de calcular a pensão pelas regras antigas, pelas novas regras ou de forma proporcional entre ambas, conforme a fase do processo de formação da pensão em que o beneficiário se encontrasse à data da entrada em vigor do novo regime e tendo em conta o principio da maior favorabilidade.

Em conformidade com este entendimento, o DL 35/2002, nos seus artigos 12º a 14º, estabeleceu, então, um período de transição durante o qual todos os trabalhadores inscritos e com remunerações registadas em 31 de Dezembro de 2001 beneficiavam de um mecanismo de salvaguarda dos direitos em formação, nos seguintes termos:

• Os beneficiários que, em 31 de Dezembro de 2001, tinham o prazo de garantia cumprido (15 anos civis com registo de contribuições) gozam de uma tripla garantia, isto é, podem optar por calcular a sua pensão por uma de três formas, conforme a que for mais favorável: a fórmula antiga (então em vigor) que considerava os 10 melhores anos dos últimos 15 com registo de contribuições e taxa de formação anual de 2%; a fórmula nova, considerando a média das remunerações revalorizadas de toda a carreira contributiva e taxa de formação anual diferenciada em função dos anos de contribuição e do valor da remuneração de referência por indexação ao SMN; ou de modo proporcional aos períodos de contribuição cumpridos na vigência de cada uma das fórmulas, antiga e nova.

• Os beneficiários já inscritos no sistema em 31 de Dezembro de 2001, independentemente de terem o prazo de garantia cumprido, que venham a reformar-se até 31 de Dezembro de 2016, gozam da mesma tripla garantia.

• Os beneficiários já inscritos no sistema em 31 de Dezembro de 2001, independentemente de já terem cumprido o prazo de garantia, que se reformem a partir de 31 de Janeiro de 2017, gozam de uma dupla garantia, isto é, podem optar por calcular a sua pensão pela nova fórmula ou de modo proporcional.

Este regime transitório previsto no DL 35/2002, de 19 de Fevereiro permitia, assim, a garantia máxima de direitos, isto é, a protecção completa dos direitos em formação, mesmo na fase de mera expectativa, com pleno reconhecimento dos princípios da segurança jurídica e das regras da boa fé na produção e aplicação do direito às situações jurídicas concretas.

Efectivamente, o regime preconizado respeita integralmente os direitos em formação, abrangendo quer os direitos parcialmente formados ou adquiridos (direitos dos beneficiários que já tinham cumprido o prazo de garantia exigido para aquisição do direito à pensão, preenchendo assim um dos requisitos de atribuição da pensão), quer os direitos em formação como mera expectativa jurídica, nas situações em que os beneficiários já estão vinculados ao sistema mas ainda não preencheram nenhuma das condições legalmente exigíveis para o reconhecimento do direito.

Em nosso entender, no respeito pelo gradualismo inicialmente acordado, este regime proporcionou um bom equilíbrio entre os interesses em causa. Norteado pelos princípios da proporcionalidade e da justiça equitativa, sacrificou o direito dos cidadãos à protecção social consubstanciado no direito a uma pensão de velhice apenas na justa proporção do necessário para atingir, por via da modificação de algumas das regras de atribuição e cálculo das mesmas pensões, o objectivo (que é também de interesse público) de garantir a sustentabilidade futura de todo o sistema de protecção social.

O DL 35/2002, de 19 de Fevereiro, entrou em vigor com efeitos reportados a 1 de Janeiro de 2002 e vigorou até ao dia 1 de Junho de 2007 – data em que entrou em vigor um novo regime de pensões de invalidez e velhice, previsto no DL 187/2007, de 10 de Maio.

II – No âmbito de uma nova reforma do sistema de segurança social, o Governo propôs várias medidas alegadamente destinadas a garantir a sustentabilidade financeira do sistema público de segurança social, nomeadamente:

• A aceleração dos mecanismos de transição para a nova fórmula de cálculo das pensões baseada nos rendimentos de trabalho revalorizados de toda a carreira contributiva, alegando que a garantia da atribuição do montante de pensão mais favorável previsto no DL 35/2002 se traduzia num acréscimo de despesas para a Segurança Social, neutralizando assim o impacto positivo esperado desta alteração;
• A introdução de um factor de ponderação relacionado com a evolução da esperança média de vida no cálculo das pensões, designado como factor de sustentabilidade, destinado a ajustar o valor da pensão à evolução demográfica de modo a garantir a sustentabilidade financeira do sistema de segurança social.

A aceleração dos mecanismos de transição para a nova fórmula de cálculo 

Neste domínio, foi proposta a antecipação dos efeitos da nova fórmula de cálculo das pensões, determinando-se que a partir de 2007 as pensões passassem simplesmente e como regra geral a ser calculadas de modo proporcional aos períodos de carreira cumpridos na vigência de cada uma das fórmulas de cálculo, antiga e nova. Deste modo, eliminava-se o regime transitório instituído pelo DL 35/2002 e consequentemente a protecção integral dos direitos em formação, em prejuízo dos beneficiários.

A CGTP-IN rejeitou desde o início esta proposta de aceleração dos mecanismos de transição para a nova fórmula de cálculo, por considerar inaceitável a eliminação dos períodos transitórios, negociados e consensualizados em concertação social com a finalidade de salvaguardar o princípio da conservação dos direitos adquiridos e em formação, e prevendo que esta alteração iria ter repercussões negativas no valor das pensões e defraudar de forma abrupta as legítimas expectativas dos beneficiários.

O Governo, por seu lado, admitindo desde logo que a aceleração dos mecanismos de transição era susceptível de provocar reduções no valor esperado de algumas pensões, introduziu na proposta uma nuance aparentemente destinada a atenuar este impacto, jogando de forma algo arbitrária com as datas de entrada em vigor do DL 35/2002 e da nova lei que o altera para distinguir a situação dos beneficiários, o que implica uma inadmissível aplicação retroactiva da nova lei.

A Proposta do Governo acabou por integrar o Acordo sobre a Reforma da Segurança Social, subscrito em 2006 por todos os parceiros sociais à excepção da CGTP-IN, e o novo regime de transição foi vertido no DL 187/2007, de 10 de Maio, passando a obedecer às seguintes regras:

• Para os beneficiários inscritos até 31 de Dezembro de 2001 que iniciem pensão até 31 de Dezembro de 2016, a fórmula proporcional para cálculo da pensão considera por um lado os anos com registo de remunerações cumpridos até 31 de Dezembro de 2006 (para os quais o cálculo é feito com base nas antigas regras que consideravam os dez melhores anos dos últimos 15 com registo de remunerações) e, por outro lado, os anos cumpridos depois de 1 de Janeiro de 2007 (que são considerados de acordo com as regras estabelecidas neste diploma);

• Para os beneficiários inscritos até 31 de Dezembro de 2001 que iniciem pensão após 1 de Janeiro de 2017, a fórmula proporcional para cálculo da pensão considera por um lado os anos com registo de remunerações cumpridos até 31 de Dezembro de 2001 (para os quais o cálculo é feito com base nas antigas regras que consideravam os dez melhores anos dos últimos 15 com registo de remunerações) e, por outro lado, os anos cumpridos a partir de 1 de Janeiro de 2002 (cujo cálculo é feito com base nas novas regras);

• Aos beneficiários que, na data em que requeiram a pensão, possuam pelo menos 46 anos de registo de remunerações relevantes é garantido o valor da pensão resultante das novas regras de cálculo estabelecidas no artigo 32º, se este lhes for mais favorável.  

Acresce que este novo regime de transição acelerada para a nova fórmula de cálculo, não só utiliza um mecanismo de retroactividade para definir diferentes limites de aplicação das duas componentes da fórmula proporcional (para uns os anos de aplicação das novas regras contam-se a partir de 2007 e para outros a partir de 2002, data em que este regime ainda não estava em vigor), como para aqueles cujos anos de aplicação se contam a partir do ano de 2007 faz retroagir os efeitos a Janeiro desse ano, quando o diploma que contém este novo regime só entrou em vigor em Junho do mesmo ano.   

Como era previsível, da aplicação concreta das novas regras está a resultar um claro prejuízo para os beneficiários do sistema de segurança social, nomeadamente uma considerável redução no valor esperado das suas pensões de acordo com as regras estabelecidas no DL 35/2002, redução esta que se traduz numa violação dos seus direitos e expectativas legítimas, tanto mais que estes beneficiários já se encontravam no período de formação da sua pensão quando as regras que possibilitavam a opção pelo valor de pensão mais favorável entraram em vigor.

Note-se ainda que esta redução afecta de modo mais sensível os trabalhadores com salários mais baixos e, logo, com pensões igualmente de baixo valor, para os quais qualquer diminuição no respectivo montante assume grande relevância.

As expectativas jurídicas geradas aos beneficiários abrangidos pelas regime transitório previsto nos artigos 12º a 14º do DL 35/2002 são legítimas e merecedoras da tutela do direito, tanto mais que tais regras foram originalmente concebidas pelo legislador para garantia dos direitos em formação desses mesmo beneficiários, razão pela qual podemos afirmar que a alteração, extemporânea e inesperada, destas regras transitórias configura uma desproporcionada e opressiva violação dos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança ínsitos no princípio do Estado de Direito.  

A introdução do factor de sustentabilidade

O mesmo DL 187/2007, de 10 de Maio, introduziu também a outra medida preconizada pelo Governo no sentido de garantir a sustentabilidade financeira do sistema de segurança social, isto é, o chamado factor de sustentabilidade destinado a ponderar a evolução da esperança média de vida no cálculo do valor das pensões.

O factor de sustentabilidade resulta de uma fórmula que estabelece a relação entre a esperança média de vida aos 65 anos de idade no ano de 2006 e a esperança média de vida aos 65 anos no ano anterior ao do início da pensão, conforme os dados publicados pelo Instituto Nacional de Estatística, e começou a aplicar-se a todas as pensões iniciadas a partir de 1 de Janeiro de 2008.

A consideração deste factor de sustentabilidade determina uma redução generalizada e bastante significativa do valor das pensões, facto que levou a CGTP-IN a recusar liminarmente esta medida e o próprio acordo de reforma da segurança social, e foi introduzida de forma imediata, sem qualquer período de transição, alterando e reduzindo os direitos e expectativas dos beneficiários quanto ao valor da sua futura pensão, sem qualquer respeito nem salvaguarda dos direitos adquiridos e em formação.

Efectivamente o factor de sustentabilidade passou a ser aplicado de imediato e generalizadamente ao cálculo de todas as pensões iniciadas a partir de 1 de Janeiro de 2008, independentemente da data em que o beneficiário tenha preenchido os requisitos exigíveis para a atribuição da pensão, bastando que a não tivesse requerido em data anterior – ou seja, um beneficiário que, em 31 de Dezembro de 2007 já tinha cumprido o prazo de garantia exigível e completado a idade legal da reforma mas, por qualquer motivo, só veio a requerer a sua pensão depois de 1 de Janeiro de 2008, verá a sua pensão reduzida pela aplicação do factor de sustentabilidade.

Concluímos pois que a introdução deste novo factor de sustentabilidade, cuja aplicação determina uma redução no valor das pensões, foi efectuada sem salvaguardar os direitos já adquiridos mas ainda não consumados e, por maioria de razão, sem qualquer respeito pelos direitos em formação.

Por outro lado, na lógica do regime estabelecido, os beneficiários dispõem de duas vias para compensar esta redução no valor das suas pensões:

• Prolongar a vida activa para além da idade normal da reforma (65 anos), pelo tempo correspondente ao necessário para neutralizar os efeitos do factor de sustentabilidade no montante da pensão;
• Realizar contribuições adicionais para um sistema de capitalização individual, de modo a aumentar o valor da pensão a receber.

Ora o facto de o novo regime ter sido introduzido de imediato e sem qualquer período de transição não só frustrou os direitos e legítimas expectativas dos beneficiários relativamente ao montante das respectivas pensões, como os impediu de planearem a sua vida de acordo com a nova realidade, não lhes proporcionando o tempo de reflexão suficiente e necessário para efectuarem uma opção informada e consciente quanto à melhor forma de construírem a sua pensão.

Além disso, as novas regras ignoram completamente a situação dos trabalhadores que, por exercerem actividades profissionais penosas ou desgastantes e/ou estarem legalmente impedidos de prosseguirem a vida activa para além dos 65 anos de idade (como é o caso dos motoristas de pesados de mercadorias, por exemplo), ficam reduzidos a uma única via para compensação dos efeitos do factor de sustentabilidade, em flagrante violação do princípio da igualdade de tratamento.

De salientar, ainda, que os beneficiários atingidos pela aceleração dos mecanismos de transição para a nova fórmula que iniciaram a sua pensão depois de 1 de Janeiro de 2008, viram ainda a sua pensão reduzida pela aplicação do factor de sustentabilidade, sendo portanto duplamente penalizados por estas inopinadas alterações. 

Estamos portanto perante mais uma alteração que atinge directamente os direitos e expectativas legítimas dos beneficiários do sistema de segurança social relativamente ao valor da sua pensão, com a qual não podiam legitimamente contar, e que ofende de modo desproporcionado os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança.      

III – As normas que alteraram o regime de cálculo das pensões de invalidez e velhice, nomeadamente o regime de transição para a nova fórmula de cálculo e a introdução do factor de sustentabilidade, devem considerar-se como normas retrospectivas, no sentido em que são normas que prevêem consequências jurídicas para o futuro para situações que se encontravam em processo de formação e já parcialmente constituídas no momento da sua entrada em vigor. Por essa razão, elas têm que ser examinadas à luz do princípio da protecção da confiança, no qual está implícita uma ideia de segurança, de certeza e de previsibilidade da ordem jurídica.

De facto mesmo quando não se verifica uma retroactividade em sentido próprio, mas a lei se aplica para futuro a situações jurídicas presentes não terminadas, os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança que integram o princípio do Estado de Direito impõem limites que o legislador deve respeitar, limites estes que devem ser determinados ponderando-se, por um lado, a confiança de um indivíduo na manutenção de certo regime e, por outro, a importância do interesse visado pelo legislador.

Neste contexto, considera-se que a protecção da confiança é ofendida sempre que a lei desvaloriza a posição do indivíduo de um modo com o qual este não podia de todo contar e que, portanto, não tinha que considerar ao dispor e planear a sua vida.

Ora, no caso em apreço, estamos perante uma situação de sucessivas alterações do regime de cálculo das pensões num curto espaço de tempo e afectando os mesmos beneficiários – num primeiro momento, em 2002, os direitos e expectativas dos beneficiários do sistema de segurança social foram afectados pela alteração da fórmula de cálculo das pensões, que passou a fazer-se tendo em conta os rendimentos de trabalho de toda a carreira contributiva e com taxas de formação diferenciadas em função dos anos de contribuições, sendo os efeitos desta alteração acautelados mediante o estabelecimento de um regime transitório que passou a vigorar para determinado período de tempo e que, por sua vez, gerou nos beneficiários por ele abrangidos (e que, recorde-se, já se encontravam no período final de formação da pensão) determinadas expectativas legítimas quanto ao valor das suas pensões; então, num segundo momento, apenas cinco anos mais tarde, o regime de cálculo das pensões é novamente alterado com a introdução do factor de sustentabilidade e, simultaneamente, o anterior regime transitório é revisto, frustrando mais uma vez as expectativas entretanto criadas.

Convenhamos que estas constantes alterações são de molde a ofender, de modo intolerável, opressivo e muito acentuado a confiança que, num Estado de direito, o sistema jurídico deve merecer aos cidadãos.   

Acresce que, no que toca à introdução do factor de sustentabilidade, não houve sequer por parte do legislador a preocupação de atenuar os seus efeitos através de um qualquer regime transitório ou medida de gradualismo; a aplicação efectuou-se de forma abrupta e generalizada, sem respeito pelos direitos e legítimas expectativas dos beneficiários.

O direito à protecção social e nomeadamente o direito à pensão não é uma mera dádiva ou benesse arbitrária do Estado que possa ser conjunturalmente alterado pelo poder legislativo consoante as conveniências do momento; a relação jurídica de segurança social, estabelecida entre o cidadão e o Estado tem que implicar um compromisso jurídico minimamente constante e estável, que não flutue constantemente ao sabor das mudanças políticas e legislativas.

Por isso, para salvaguardar a estabilidade, a continuidade e a permanência das relações jurídicas de segurança social, é que o princípio da conservação dos direitos adquiridos e em formação foi instituído como um dos princípios fundamentais do sistema público de segurança social.

Neste contexto, temos que concluir que as novas regras que alteram, nos termos do DL 187/2007, de 10 de Maio, o regime de cálculo das pensões, incluindo o regime transitório estabelecido no DL 35/2002, de 19 de Fevereiro, com o objectivo de garantir os direitos adquiridos e em formação dos beneficiários por ele abrangidos, violam de modo intolerável e desproporcionado os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança implícitos na ideia de Estado de direito democrático.

EM RESUMO:

• O regime de cálculo das pensões de invalidez e velhice sofreu, nos últimos anos, sucessivas alterações, todas no sentido da redução progressiva dos direitos e expectativas dos beneficiários do sistema de segurança social.

• As alterações mais recentes, consubstanciadas no DL 187/2007, de 10 de Maio, introduzidas sem a salvaguarda do princípio da conservação dos direitos adquiridos e em formação, traduzem-se numa violação dos direitos e expectativas legitimas dos beneficiários do sistema de segurança social, muitos dos quais já no período final de formação da sua pensão e com expectativas muito concretas quanto ao valor da sua pensão de velhice, resultantes inclusive de cálculos provisórios efectuados pelos próprios serviços de segurança social, e que planearam e organizaram a sua vida em conformidade com tais expectativas.

• Estas alterações das regras de cálculo das pensões, com as quais nenhum cidadão podia razoavelmente contar, tanto mais que as regras vigentes haviam sido estabelecidas recentemente, são de modo a ofender de forma desproporcionada e injusta a confiança que, num Estado de direito, os cidadãos devem depositar no sistema jurídico.

• Sem perder de vista o interesse visado pelo legislador com a introdução destas alterações, que é o de garantir a sustentabilidade financeira do sistema de segurança social, entendemos que o legislador não ponderou de forma adequada os restantes interesses em presença, nomeadamente a confiança dos cidadãos na estabilidade e permanência das relações jurídicas de segurança social e sacrificou de forma desproporcionada e excessiva os direitos e expectativas legítimas dos cidadãos, nomeadamente ao não prever regimes transitórios ou formas de aplicação gradual para introdução do factor de sustentabilidade e ao alterar mecanismos equilibrados anteriormente estabelecidos para salvaguarda dos direitos adquiridos e em formação.

• Neste contexto, consideramos que as regras introduzidas pelo DL 187/2007, de 10 de Maio, no que respeita à aceleração dos mecanismos de transição para a nova fórmula de cálculo e ao factor de sustentabilidade, violam o princípio da conservação dos direitos adquiridos e em formação, que é um dos princípios fundamentais do sistema de segurança social, bem como os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança, implícitos na ideia de Estado de direito democrático.

Lisboa, 14 de Abril de 2008